Коррупциогенных факторов что это
Коррупциогенных факторов что это
Согласно статье 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов актов) проводится органами местного самоуправления в порядке, установленном нормативным правовым актом органа местного самоуправления, и согласно Методике, определенной постановлением Правительством Российской Федерации.
Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов).
Методика проведения экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливает две группы типовых коррупциогенных факторов.
К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
широта дискреционных полномочий;
определение компетенции по формуле «вправе»;
выборочное изменение объема прав;
чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
отсутствие или неполнота административных процедур;
отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
нормативные коллизии.
Остановимся более подробно на характеристике коррупциогенных факторов:
Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил
Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий» имеет следующие проявления: отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).
Дискреционные полномочия предусматривают возможность муниципальных органов, их должностных лиц действовать по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, принимать самостоятельные решения по вопросам, отнесенным к их компетенции.
Коррупциогенность дискреционных полномочий проявляется в тех случаях, когда не определены сроки, условия и основания принятия решения, а именно предоставляет правоприменителю несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований, условий, сроков для принятия одного из них.
Наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) также свидетельствует о наличии в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенного фактора, позволяющего принимать решения, находящиеся в компетенции иных органов или должностных лиц, а также приводит к «размыванию» ответственности, к невозможности установить виновного в бездействии.
Коррупциогенный фактор «определение компетенции по формуле «вправе» означает диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
При оценке нормативного правового акта необходимо следить за тем, чтобы фиксация в акте полномочий органа («может» и «должен») не подменялась перечнем его прав («может», «вправе», но не должен). В результате этого исполнение обязанностей субъектом правоприменения становится произвольным, а при наличии корыстной или иной личной заинтересованности может привести к коррупционным проявлениям.
Следовательно, в нормативном правовом акте недопустима подмена терминов, обозначающих одновременно возможность и обязательность действий субъекта правоприменения («осуществляет», «рассматривает», «принимает» и т.п.), терминами, отражающими одну лишь возможность решения или действия («может», «вправе» и т.д.).
Коррупциогенный фактор «выборочное изменение объема прав» проявляется в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).
Изменение объема прав – это когда нормативные правовые акты (их проекты) устанавливают запреты и ограничения для граждан и организаций либо, напротив, делают исключения и предоставляют привилегии или делегируют государственным и муниципальным органам право самостоятельно определять объем прав гражданина или организации, когда для граждан и организаций в законодательстве существует общий порядок, не устанавливающий запретов или привилегий.
Коррупциогенный фактор «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества» означает наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Обычно на наличие данного фактора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы, т.е. нормы, предоставляющие органам, должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.
Наличие нормативных отсылок к другим актам создает условия, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Коррупциогенность также увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.
Наличие коррупциогенного фактора «принятие нормативного правового акта за пределами компетенции» означает нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Под компетенцией понимается круг вопросов, в пределах которых государственные и муниципальные органы реализуют государственные и муниципальные функции, наделяются правами и обязанностями (полномочиями).
Нормотворческая деятельность должна осуществляться в пределах компетенции, т.е. нормотворческий орган не вправе выходить за рамки вопросов сферы правоотношений, которые определены в законе, подзаконном акте, уставе и проч.
Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» означает, что вопросы, урегулированные в таком акте, должны регулироваться нормативным правовым актом более высокой юридической силы или подзаконными актами других органов.
Коррупциогенный фактор «отсутствие или неполнота административных процедур» означает отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Административная процедура представляет собой закрепленный в нормативном правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение конкретной задачи (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции (например, ведение реестра, регистрация, контрольная проверка).
Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования
к гражданам и организациям
Коррупциогенный фактор «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права» означает установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Такой коррупциогенный фактор наиболее часто проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.
Признаком такого коррупциогенного фактора является включение в нормативный правовой акт возлагаемых на граждан и организации юридических обязанностей, запретов, ограничений, которые по своему характеру или объему значительно усложняют их доступ к материальным или нематериальным благам и ценностям, препятствуют нормальной реализации субъективных прав и законных интересов, создавая тем самым условия для совершения коррупционных действий и возникновения коррупционных отношений.
Завышение требований чаще всего носит завуалированный характер и нередко связано с характеристикой оснований для отказа заинтересованному лицу в реализации его субъективного права (например, приведен «открытый» перечень таких оснований; основанием для отказа выступает «представление сведений, не соответствующих действительности», т.е. без указания, в чем именно это выражается, или «представление сведений не в полном объеме», т.е. без конкретизации сведений, отсутствие которых исключает положительное решение вопроса).
Коррупциогенный фактор «злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами)« проявляется в отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций, а именно предоставление заявителю права свободного выбора варианта его поведения не регламентировано или регламентировано недостаточно (например, не определены способ и сроки совершения действий), что дает возможность дискреционного поведения должностного лица, которое императивно может устанавливать тот или иной порядок реализации заявителем своего права.
Коррупциогенный фактор «юридико-лингвистическая неопределенность» проявляется в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка.
Коррупциогенность создает использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера с неясным, неопределенным содержанием, не используемых в российском законодательстве, допускающих различные трактовки и проч. Обозначение различными терминами одного явления может искажать смысл положений законов и даже Конституции РФ.
В наибольшей степени коррупции способствуют неконкретные нормы, регулирующие вопросы юридической ответственности, нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, «в случае необходимости», «при наличии достаточных оснований», «согласно установленному порядку», хотя он отсутствует, и т.п.).
Источником коррупционных проявлений могут стать положения нормативного правового акта, допускающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа (должностного лица, руководителя коммерческой организации) при наличии формулировок: «принимает решения по отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения единолично», «обладает иными полномочиями».
Минюст объяснил, что такое коррупциогенные факторы
Министерство юстиции РФ представило проекты постановлений о методики проведения антикоррупционной экспертизы. Порядок проведения проверок и полномочия органов, ответственных за анализ коррупциогенности нормативных актов, был детально прописан ранее. Теперь ведомство в проекте «Об утверждении методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» дало объяснение, что является коррупциогенными факторами, и перечень, в чем эти факторы могут проявляться.
Коррупциогенные факторы делятся на два вида. Это положения нормативных актов или их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Второй вид — положения нормативных правовых актов, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям.
Первый вид факторов может выражаться в широте дискреционных полномочий, то есть отсутствии или неопределенности сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Также такие факторы могут присутствовать при наличии формулировки «вправе», что дает органам госвласти или местного самоуправления действовать по собственному выбору.
К первому типу относится выборочное изменение объема прав, то есть возможность установления необоснованного исключения из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов власти. Проверяющие должны обращать внимание на чрезмерную свободу при составлении подзаконных актов, то есть когда возможно принятие документов, вторгающихся в компетенцию органов власти, первоначально принявших акт.
Кроме того, к этой группе относится принятие нормативных актов сверх своей компетенции, а также заполнение пробелов в законодательстве с помощью подзаконных актов.
Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования, могут выражаться в установлении таких условий. Также к коррупционноемким документам будут относиться такие, где отсутствует четкая регламентация прав граждан и организаций, если отсутствует порядок совершения органами государственной или муниципальной власти определенных процедур или одного из элементов такого порядка. Еще один вариант — закрепление административного порядка предоставления права или блага, то есть отказ от конкурсных процедур.
Председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов в беседе с «Газетой.Ru» отметил, что ничего нового в представленной методике нет. По его словам, форма коррупционных факторов взята из рекомендаций людям, которые занимаются законотворчеством. «Не у всех депутатов есть юридическое образование, а это рекомендации, как писать законы», — пояснил он.
Тем не менее, принимая такую методику, Минюст движется в правильном направлении, уверен эксперт. «Это поможет убрать некие явные вещи из нормативных актов. Но не будет 100% эффективности, да и КПД будет небольшим. Это только первичный этап проверки», — считает Кабанов.
Главная проблема в том, что на данный момент ни один антикоррупционный документ не предполагает проведения проверки коррупционной практики. «Даже безобидный документ может повлечь коррупционные практики, может писаться для этого», — считает он.
В качестве примера Кабанов привел историю с перечнем подкарантинной продукции и товаров, подлежащих государственному карантинному фитосанитарному контролю, принятом в июне Россельхознадзором совместно с Федеральной таможенной службой. В соответствии с документом, с 15 июля импорт в Россию подержанных легковых, грузовых автомобилей, отдельных видов спецтехники и микроавтобусов возможен только при получении разрешения Россельхознадзора. В случае каких-то подозрений в отношении машины ее могут отогнать в карантин на срок до 20 дней. Хотя к самому документу претензий нет, на деле он может повлечь коррупционную практику, отметил Кабанов. Правда, в итоге в августе перечнем заинтересовалась Федеральная антимонопольная служба, отметив, что этот документ нарушает закон о конкуренции, поскольку может привести к необоснованному увеличению расходов хозсубъектов и физлиц, осуществляющих ввоз на территорию России товаров.
По мнению Кабанова, таких примеров может быть много. Более того, есть методика, которая позволяет рассчитать и доказать, что нормативный акт может повлечь коррупционную практику. Такие экспертизы тоже должны проводиться, а их результаты – как и какое ведомство может извлечь прибыль – должны публиковаться.
Пока же, в соответствии с методикой, результатом антикоррупционной экспертизы может быть: требование прокурора об изменении нормативного правового акта, обращение прокурора в суд, заключение Минюста, заключение федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа и организации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и их должностных лиц.
Коррупциогенных факторов что это
ПЕРЕЧЕНЬ КОРРУПЦИОГЕННЫХ ФАКТОРОВ
Среди основных коррупциогенных факторов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности можно выделить следующие:
— отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий, возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций (отсутствие четких оснований и критериев принятия решений);
— возможность реализации потенциальной коррупционной схемы без значительных усилий, в том числе:
— узкий круг служащих (работников), участие которых необходимо для реализации коррупционной схемы;
— многочисленные зафиксированные факты реализации коррупционной схемы;
— отсутствие или неэффективность механизмов внутреннего контроля, в том числе:
— отсутствие порядка совершения контрольно-надзорным органом (его должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
— отсутствия условий открытости и прозрачности административных процедур (действий);
— объективные трудности осуществления контроля, например, необходимость обработки в рамках контроля больших объемов быстро меняющейся информации;
— отсутствие обратной связи для рассмотрения жалоб на действия служащего (работника) и (или) высокая интенсивность контактов;
— возможность возникновения конфликта интересов у служащего:
— прямая или косвенная связь (конфликт интересов) с юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), в отношении которого осуществляется контроль (надзор);
— осуществление контроля (надзора) за юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем), в котором работают родственники служащего, иные лица, связанные имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями;
— прямое или косвенное участие в деятельности юридического лица (индивидуального предпринимателя);
— отсутствие надлежащего внешнего аудита за деятельностью служащего и контрольно-надзорного органа в целом;
— неиспользование при надзоре принципа «четыре глаза», в соответствии с которым контроль (надзор) следует осуществлять двум лицам;
— отсутствие ротации служащих, замещающих должности, связанные с коррупционными рисками;
— обширный объем действий (процедур), требующих единоличного принятия решения должностным лицом;
— отсутствие или недостаточная ответственность должностных лиц за совершение правонарушения, в том числе коррупционного;
— отсутствие закрепленной процедуры (правил) проведения собственного контрольно-надзорных мероприятий (принятия подконтрольным субъектом служащих, а именно, кто и как встречает, где и как питаются служащие и т.п.);
— возможность выборочного изменения предмета (объема) контроля (надзора).
Данный перечень не является исчерпывающим.
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» (утратило силу)
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196
«Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
ГАРАНТ:
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 настоящее постановление признано утратившим силу
В целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также по выявлению и устранению таких положений Правительство Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемую методику проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Председатель Правительства
Российской Федерации
Методика
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
(утв. постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196)
ГАРАНТ:
См. Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденную постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96
2. В настоящей методике определяются правила предупреждения и выявления при подготовке и принятии документов коррупционных факторов и коррупциогенных норм.
Коррупционными факторами признаются положения проектов документов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении документов, в том числе могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать или провоцировать их.
Коррупциогенными нормами признаются положения проектов документов, содержащие коррупционные факторы.
II. Основные правила проведения экспертизы на коррупциогенность
3. Эффективность проведения экспертизы на коррупциогенность определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.
4. Для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа на коррупциогенность и излагать ее результаты единообразно с учетом состава и последовательности коррупционных факторов.
5. По результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов.
В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
6. Выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящей методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении.
III. Коррупционные факторы
7. Коррупционными факторами являются:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
8. Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в:
9. Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются в:
На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
В методике определены требования к проведению экспертизы проектов нормативно-правовых актов и иных документов на коррупциогенность, приведен перечень коррупционных факторов.
В ходе экспертизы на коррупциогенность проверяется каждая норма проекта документа. К коррупционным относятся факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти, наличием правовых пробелов, факторы системного характера.
Способствовать проявлениям коррупции могут, в частности, следующие положения проектов документов: неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов власти; определение компетенции по формуле «вправе»; установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; отсутствие административных процедур; нарушение режима прозрачности информации.
Факторы системного характера (нормативные коллизии) можно обнаружить при комплексном анализе проекта документа. На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов власти.
По результатам экспертизы составляется заключение, где отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие проявлению коррупции, с указанием соответствующих коррупционных факторов. В экспертном заключении могут быть приведены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов.
Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 9 марта 2009 г. N 10 ст. 1241
Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 настоящее постановление признано утратившим силу