венецианская комиссия что это такое
Венецианская комиссия
Венецианская комиссия, официально Европейская комиссия за демократию через право — консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы в 1990 году. С 2002 года участвовать в работе комиссии могут и страны, не входящие в СЕ. Сессии проходят в Венеции, откуда и неофициальное название комиссии.
Содержание
Статус
Организационно комиссия является «частичным открытым соглашением» в рамках СЕ. Это означает, что члены СЕ не обязаны в ней участвовать и при этом членство в ней открыто (с согласия Комитета министров СЕ) для третьих государств; комиссия имеет собственный бюджет, отдельный от бюджета СЕ. На 2010 год членами комиссии являются все 47 государств-членов Совета Европы, а также Алжир, Бразилия, Израиль, Казахстан, Республика Корея, Киргизия, Марокко, Мексика, Перу, Тунис и Чили; ассоциированным членом является Республика Беларусь, наблюдателями являются Аргентина, Ватикан, Канада, США, Уругвай, Япония; комиссия сотрудничает также с Палестинской национальной администрацией, Евросоюзом и ЮАР.
Состав
Каждая страна-участник назначает в комиссию одного эксперта (и может назначить лицо, при необходимости его заменяющее) сроком на четыре года; эксперты должны работать как независимые специалисты, а не представители государств. Как правило, комиссия в полном составе собирается на четыре сессии в году.
Председатель комиссии — Джанни Букиккио (Италия). Членом комиссии от России является председатель Конституционного суда Валерий Зорькин, от Украины — замглавы администрации президента Марина Ставнийчук.
Порядок работы
Основная форма работы комиссии — анализ законов и законопроектов государств-участников, затрагивающих проблемы конституционного права, в том числе стандарты выборов, права меньшинств и др. Документ может быть представлен на заключение комиссии самим заинтересованным государством, другим государством с согласия той страны, которая принимает документ, а также Парламентской ассамблеей СЕ. Заключения комиссии широко используются ПАСЕ как отражение «европейских стандартов» в области демократии. Помимо этого, комиссия публикует тематические исследования по отдельным проблемам, ведет базы данных CODICES (решения конституционных судов) и VOTA (избирательное право). По проблематике выборов комиссия тесно сотрудничает с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ.
Венецианская комиссия считает, что Украина может не выполнять Минские соглашения
Если инопланетяне появятся на территории Украины, то какими правами они будут обладать, будут ли, например, эти права зависеть, от их внешнего человекоподобия? Допускаю, что такой вопрос интересен для тех, кого волнует тема контактов с внеземными цивилизациями. Но думаю, даже люди, озабоченные такой темой, не считают, что нужно принимать закон «О правах и обязанностях инопланетян (выходцев из внеземных цивилизаций) в Украине». Однако такой закон не так уж далеко находился бы от украинского закона «О государственной политике переходного периода» (далее «о переходном периоде»), проект которого недавно рассмотрела Венецианская комиссия.
Оба акта объединяет то, что они призваны регулировать не нынешнюю ситуацию, а ту, которая может возникнуть в будущем. Да, закон о переходном периоде регулирует не только будущее, но все же главное в нем — это что будет делать Украина, взяв под контроль Крым и Донбасс, — принципы люстрации, амнистии, признания документов, проведения выборов и т. п.
Поэтому главная разница между законами об инопланетянах и о переходном периоде в другом. В первом в случае невозможно предположить, при каких условиях закон такого рода сможет действовать, ибо совершенно непонятно, при каких условиях выходцы из неземных цивилизаций появятся на Украине. Во втором случае условие очевидно.
Восстановление территориальной целостности Украины, которое является предпосылкой действия любого закона, регулирующего деятельность на ныне неподконтрольных Киеву территориях, возможно при двух условиях:
— компромисса, предполагающего уступки жителям этих территорий;
— капитуляции ДНР и ЛНР, а в случае с Крымом и Севастополем — и России (военным путем или вследствие экономического краха, эквивалентного военному разгрому).
Но за 7 с лишним лет конфликта и санкций должно быть ясно, что капитуляция — по крайней мере, в обозримом будущем невозможна. Но вот возвращение Донбасса (Крым в данной статье возьмем за скобки) на основе Минских соглашений возможно в случае наличия политической воли в украинском руководстве. Поэтому оценка выводов Венецианской комиссии об украинском законопроекте о переходном периоде определяется прежде всего ее отношением к необходимости выполнения этих договоренностей.
Поскольку таковые договоренности в этом документе игнорируются, о чем мы уже писали, то правильней всего было бы просто признать, что его принятие в таком виде нецелесообразно, ибо многие его нормы будут регулировать сугубо гипотетическую ситуацию. Но комиссия так не делает, хотя факт существования Минских соглашений не ускользнул от ее внимания. В заключении ВК CDL-AD(2021)038, принятом на ее пленарном заседании 15-16 октября, они упоминаются в четырех местах. Подробней всего в пункте 10:
«10. В 2014 и 2015 годах соответственно были заключены так называемые Минские соглашения в рамках ОБСЕ. Первое соглашение (Протокол о результатах консультаций Трехсторонней контактной группы), подписанное 5 сентября 2014 г. представителями Украины, Российской Федерации, ОБСЕ и г-ном Захарченко и г-ном Плотницким, направлено на выполнение немедленного прекращения огня в восточной части Украины. Поскольку соглашение не достигло поставленных целей, 11 февраля 2015 г. Украина, Российская Федерация, Франция и Германия согласовали еще один пакет мер, названный «Минск-2». Он был одобрен Советом Безопасности ООН 17.02.2015 г. Резолюцией 2202 (2015). Помимо немедленного прекращения огня, пакет предусматривал вывод тяжелых вооружений, эффективный мониторинг прекращения огня, обеспечение доступа для гуманитарной помощи, а также помилование или амнистию в связи с событиями на востоке Украины, проведение конституционной реформы в Украина (децентрализация), восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины и организация местных выборов на временно оккупированных территориях в соответствии с законодательством Украины».
В комментарии, переданном 21 октября агентству «Интерфакс-Украина», вице-премьер Украины, первый замглавы ее делегации в Контактной группе Алексей Резников, касаясь этого пункта, удовлетворенно заявил, что Венецианская комиссия вспоминает Минские договоренности «не как источник права, а именно как условия, в которых Украина вынуждена действовать», а также сказал, что комиссия отметила, что «проведение местных выборов является последним элементом «Минска» — то есть они возможны после восстановления правительством Украины полного контроля над государственной границей».
Но хотя в последней фразе пункта 10 Венецианская комиссия сначала упоминает передачу границы, а затем выборы, из пункта 76 следует, что она помнит, как на самом деле написано в соглашениях:
«76. Согласно Минским соглашениям, досрочные местные выборы должны проводиться до полной деоккупации. Однако авторы законопроекта объяснили докладчикам, что, по их мнению, они не могут обеспечить проведение выборов в соответствии со стандартами ОБСЕ (как того требует Минск-2) до тех пор, пока они не имеют эффективного контроля над соответствующими территориями. Венецианская комиссия отмечает, что в соответствии с Минскими договоренностями вопросы, связанные с местными выборами, должны обсуждаться и согласовываться в рамках Трехсторонней контактной группы».
То есть Венецианская комиссия хотя и не настаивает на непременном выполнении этого пункта согласно букве соглашений, всё равно считает, что решение об условиях выборов должно быть согласованным, а не односторонним.
Есть еще два момента, где комиссия бегло, но позитивно ссылается на Минские соглашения. Например, в пункте 18 она, говоря, что законы, требующие имплементации данного проекта, должны готовиться инклюзивно, с участием людей, проживающих на неподконтрольных территориях, отмечает, что «Минские договоренности призывали к продолжению инклюзивного национального диалога».
И последнее упоминание — в пункте 54, посвященном статье 9 закона, где речь идет о том, что не подлежит амнистии ряд преступлений, совершенных представителями «оккупационных сил и оккупационных администраций» (то есть ополченцами и представителями администраций ДНР и ЛНР). Венецианская комиссия выражает обеспокоенность тем, что, судя по проекту, все преступления, совершенные с украинской стороны, подлежат амнистии вопреки международным обязательствам Киева и добавляют, что «такая дифференциация не предусмотрена и Минскими соглашениями». Однако при этом ясно видно, что Венецианская комиссия не поддерживает и идею всеобщей амнистии.
Но более положения этих договоренностей нигде в заключении не упоминаются. Не говорится о том, что они предполагают особый статус Донбасса, не предлагается ввести в закон ключевые элементы, которые этот статус должен заключать, например, права русского языка. Языковая тема трактуется в заключении так:
«93. Что касается восстановления украинского языка в качестве официального языка на деоккупированных территориях (статья 37), Венецианская комиссия обращает внимание на статью 10 Конституции Украины, которая гарантирует «свободное развитие, использование и защиту русского и других языков национальных меньшинств». В своем предыдущем заключении от 2019 года (о языковом законе — П. С.) Комиссия заявила, что полностью осознает необходимость принятия украинским законодателем мер по продвижению использования украинского языка в качестве государственного, и подчеркнула необходимость должным образом учитывать языковые права украинских меньшинств. В этой связи можно приветствовать тот факт, что, согласно статье 37 законопроекта, восстановление украинского языка в качестве государственного «осуществляется с учетом гарантий свободного развития, использования и защиты языков коренных народов и национальных меньшинств Украины».
То есть Венецианская комиссия не считает нужным юридически закрепить статус русского языка в Донбассе, предусмотренный Минскими договоренностями. Для нее достаточна ссылка на декларативную конституционную норму, в специфическом понимании которой со стороны власти была уже масса поводов убедиться.
В целом же с ее точки зрения законопроект весьма неплох, что видно из ряда утверждений в выводах, например:
«99. Венецианская комиссия понимает усилия украинских властей по созданию единых и всеобъемлющих правовых рамок, применимых к переходному периоду. Она отмечает, что эти рамки в значительной степени основаны на устоявшихся принципах международного права, включая верховенство закона и уважение прав человека и принцип недискриминации, и что они учитывают потребности уязвимых групп общества.
100. Венецианская комиссия также признает, что законопроект был подготовлен в рамках инклюзивного процесса, который включал, особенно на первом этапе, консультации с различными национальными и международными заинтересованными сторонами…»
Да, такие оценки сопровождаются немалым числом замечаний. Венецианская комиссия дает понять, что, с ее точки зрения, конфликт имеет не только внешнее, но и внутреннее измерение. Она, например, отмечает, что по международному праву «Четвертая Гаагская конвенция 1907 года, Четвертая Женевская конвенция 1949 года и Дополнительный протокол I 1977 года к Женевским конвенциям определяют, какие территории должны считаться оккупированными территориями».
То есть мягко дистанцируется от зафиксированной в законе украинской позиции о том, что Крым и Донбасс являются именно оккупированными (хотя «эффективный контроль» России над ними не подлежит ее сомнению). В целом выполнение ее замечаний сделало бы закон менее агрессивным. Но совершенно непродуктивным будет выдергивать эти замечания из общего контекста документа, пытаясь доказывать, что, дескать, европейцы прозревают и критикуют Киев. Ведь и при выполнении всех этих замечаний закон останется принципиально неприемлемым, ибо предполагает решать проблему Донбасса, игнорируя большинство положений Минских соглашений, прежде всего об особом статусе. По сути, европейские правовые эксперты полагают, что этот статус можно обменять на третьестепенные в сравнении с ним вещи, вроде записанных в закон деклараций о возможности обжалования решений о люстрации в украинских судах и о признании вузовских дипломов и ученых степеней, выданных на неподконтрольных территориях.
И независимо от того, насколько реальным считает Венецианская комиссия мирный переход Донбасса под контроль Киева без выполнения Минских договоренностей, объективно, таким заключением она поддержала войну, ибо игнорирование этих договоренностей санкционирует войну, по меньшей мере, в нынешнем вялотекущем формате (продолжение такого формата в перспективе никак не предопределено).
При этом Комиссия перечеркнула и собственное мнение, выраженное в октябре 2015 в заключении об украинской конституционной реформе CDL-AD(2015)028, где в пункте 27 отмечалась необходимость «обеспечить развитие будущее правовых процессов в соответствии с Минскими соглашениями».
Таким заключением обеспечено европейское прикрытие не только бездействия Украины в выполнения Минских соглашений, но и ее ухода от них. Последнего ранее никогда не наблюдалось. Например, когда был принят закон о реинтеграции Донбасса, ПАСЕ при всей поддержке Киева в своей резолюции «Гуманитарные последствия войны в Украине» от 23 января 2018 призвала скорректировать этот закон, чтобы он основывался на Минских соглашениях.
Дальнейшим же развитием такого прикрытия будет ситуация, когда Киев будет проводить в Раде этот закон, где по словам Владимира Путина, «все не соответствует Минским соглашениям, а Берлин и Париж в «нормандской четверке» будут утверждать, что ничего особенного не происходит так как правовая экспертиза Совета Европы в лице Венецианской комиссии закон поддерживает.
СОДЕРЖАНИЕ
Творчество
Государства-члены
Члены
Его членами являются «старшие ученые, особенно в области конституционного или международного права, судьи верховного или конституционного суда или члены национальных парламентов». Действуя в Комиссии в индивидуальном качестве, члены назначаются странами-участницами на четыре года. Текущие и бывшие члены включают, среди других известных ученых и судей:
Президент
Президентом Комиссии с декабря 2009 г. является ее бывший генеральный секретарь г-н Джанни Букиккио, а его предшественник г-н Ян Эрик Хельгесен, профессор Университета Осло, избран первым вице-президентом. Новым Генеральным секретарем Комиссии, который является главой секретариата Комиссии в штаб-квартире Совета Европы в Страсбурге, Франция, стал г-н Томас Маркер.
Основное внимание в работе Венецианской комиссии уделяется проектам конституций и поправкам к конституции, но Комиссия также занимается параконституционными законами, то есть законами, близкими к Конституции, такими как законодательство о меньшинствах или закон о выборах.
Запросы о заключении исходят от государств-участников и органов Совета Европы или международных организаций или органов, участвующих в работе Венецианской комиссии. Заключения, принятые Комиссией, не являются обязательными, но в большинстве случаев им следуют государства-члены.
Направления деятельности Комиссии:
Демократические институты и основные права
Метод работы
Рабочий метод, принятый Комиссией при представлении заключений, заключается в назначении рабочей группы докладчиков (в основном из числа ее членов), которые консультируют национальные власти при подготовке соответствующего закона. После обсуждений с национальными властями и заинтересованными сторонами в стране рабочая группа готовит проект заключения о том, соответствует ли текст закона демократическим стандартам в своей области и о том, как его улучшить на основе общего опыта. Проект заключения обсуждается и принимается Венецианской комиссией на пленарном заседании, обычно в присутствии представителей этой страны. После принятия заключение становится общедоступным и направляется запрашивающему органу.
Недирективный подход
Хотя ее мнения, как правило, отражаются в принятом законодательстве, Венецианская комиссия не навязывает своих решений, а придерживается недирективного подхода, основанного на диалоге. По этой причине рабочая группа, как правило, посещает соответствующую страну и встречается с различными политическими субъектами, вовлеченными в проблему, чтобы обеспечить наиболее объективное представление о ситуации.
Разрешение конфликтов путем предоставления юридических консультаций
Комиссия составляет заключения, инициирует исследования и организует конференции, в том числе по:
Выборы, референдумы и политические партии
Комиссия определяет и разрабатывает стандарты в области выборов посредством:
Конституционное и обычное правосудие
Еще одна сфера деятельности Комиссии включает сотрудничество с конституционными судами и приравненными к ним органами. С момента своего создания Венецианская комиссия осознавала, что недостаточно помочь государствам в принятии демократических конституций, но эти тексты должны быть реализованы на практике. Ключевыми игроками в этой области являются конституционные суды и аналогичные органы, осуществляющие конституционную юрисдикцию.
Сотрудничество с конституционными судами, обычными судами и омбудсменами осуществляется посредством:
Транснациональные исследования, отчеты и семинары
Транснациональная деятельность Комиссии позволяет ей выполнять основные обязанности, изложенные в ее Уставе, которые заключаются в улучшении функционирования демократических институтов, знания правовых систем и понимания правовой культуры стран, работающих с ней.
Хотя большая часть работы Комиссии зависит от страны, Комиссия также готовит, по своей собственной инициативе и по запросу сторонних органов, таких как Парламентская ассамблея Совета Европы, исследования и отчеты, посвященные темам, представляющим общий интерес для члена и наблюдатель констатирует. Транснациональные темы также освещаются на семинарах Unidem (Университет демократии) и публикуются в сборнике «Наука и техника демократии».
Сравнительные исследования
Семинары UniDem (Университет демократии)
Семинары UniDem позволяют ведущим специалистам из политических и академических кругов, конституционных судов (или аналогичных органов) и Комиссии контактировать, например, с конкретным университетом или конституционным судом. Отчеты представлены по конкретным странам или конкретным аспектам обсуждаемых тем. Предоставляя возможность обмена специалистами из самых разных областей, семинары UniDem помогают определить общие для демократических государств правила, в которых соблюдаются права человека и верховенство закона.
Занятые должности
Богохульство
В 2009 году Венецианская комиссия привлекла редкие сообщения в новостях из-за своего мнения о том, что « богохульство не должно быть незаконным».
Выборы: определение границ
Репортаж о Польше
Законодательство о религиозных свободах в Черногории
Венецианская комиссия посоветовала изменить поправку об увольнении судей
Входящая в Совет Европы Венецианская комиссия (Европейская комиссия за демократию через право) рассмотрела поправки к Конституции России, касающиеся отношений с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). Остальные поправки комиссия не рассматривала.
Изучив текст поправок, позицию российских властей, заключение Конституционного суда России и другие документы, эксперты Венецианской комиссии рекомендовали изменить или полностью отказаться от предложенных изменений в статью 79. Об этом говорится в заключении, опубликованном 18 июня на сайте комиссии.
Поправка в эту статью предлагает закрепить за Россией право не исполнять «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Эксперты Венецианской комиссии в заключении указывают на то, что, вступив в Совет Европы и ратифицировав Конвенцию о правах человека, Россия обязалась исполнять решения Европейского суда по правам человека, а статья 46 Конвенции указывает, что исполнение решений суда является обязательным. Венецианская комиссия уже указывала на этот пункт Конвенции и теперь обеспокоена решением вписать указанный принцип в Конституцию.
Эксперты также выразили беспокойство тем, что в Конституцию предлагается включить норму о возможности увольнения Советом Федерации судей Конституционного суда по представлению президента. «Это делает суд подверженным политическому давлению», — говорится в заключении.
Венецианская комиссия — консультативный орган по конституционному праву, действующий при Совете Европы. В ней участвуют все страны, входящие в Совет Европы, в том числе Россия, и некоторые страны вне этой организации. Задачей Венецианской комиссии является анализ законов и законопроектов стран-участниц в сфере конституционного права. Документы на рассмотрение комиссии могут направляться самим государством и Парламентской ассамблеей Совета Европы.
Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия)
Соглашение о сотрудничестве: PDF, 1 Mb
Год образования: 1990
Участники: 61 государство, один ассоциированный член, пять наблюдателей (два со специальным статусом партнера по сотрудничеству)
Консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы. С 2002 года участвовать в работе комиссии могут и страны, не входящие в СЕ. Сессии проходят в Венеции.
Организационно комиссия является «частичным открытым соглашением» в рамках СЕ. Это означает, что члены СЕ не обязаны в ней участвовать и при этом членство в ней открыто (с согласия Комитета министров СЕ) для третьих государств; комиссия имеет собственный бюджет, отдельный от бюджета СЕ. Каждая страна-участник назначает в комиссию одного эксперта сроком на четыре года; эксперты должны работать как независимые специалисты, а не представители государств. Как правило, комиссия в полном составе собирается на четыре сессии в году.
Основная форма работы комиссии — анализ законов и законопроектов стран-участниц, затрагивающих проблемы конституционного права, в том числе стандарты выборов, права меньшинств и др. Заключения комиссии используются ПАСЕ как отражение европейских стандартов в области демократии. Также комиссия публикует тематические исследования по отдельным проблемам, ведет базы данных CODICES (решения конституционных судов) и VOTA (избирательное право). По проблематике выборов комиссия тесно сотрудничает с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ ОБСЕ), которое регулярно принимает участие в пленарных заседаниях Венецианской комиссии.
Руководящий орган: Совет Европы