гайд парк что это такое в россии
Специальные площадки для митингов
от идеи до воплощения
Создание на федеральном уровне
В июне 2012 года на фоне массовых протестов после выборов закон о митингах существенно изменили. Появились дополнительные требования к организаторам и участникам, новые территориальные запреты, в разы возросло наказание за нарушения. В основном поправки носили запретительный характер. За одним исключением: во всех населенных пунктах должны были появиться площадки для «коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения массовых настроений».
Однако первое существенное ограничение накладывает уже федеральный закон. Не подавать уведомление можно не всегда, а только при минимальном количестве участников. «Предельная численность» для каждого региона разная, однако этот лимит не может быть менее 100 человек.
Критерии выбора мест для гайд-парков определяются в законе туманно: при этом «должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц».
В законе говорится, что после определения этих площадок публичные мероприятия «проводятся, как правило, в указанных местах». Такая формулировка как будто намекает, что акции за пределами гайд-парков нежелательны и их нужно запрещать.
Предельная заполняемость
Одна из норм, которая прописывается в региональных законах, — это «предельная заполняемость». Иными словами — сколько человек может помещаться на одном метре площади или сколько квадратных метров отводится на одного человека.
Самая распространенная норма — один человек на квадратный метр. К марту 2019 года она была в 63 регионах.
В целом по России число колеблется от 0,33 до 3,33 квадратных метра на человека. Не совсем ясно, почему оно отличается от региона к региону и почему — так сильно. Может быть, жители одних российских субъектов более компанейские, а других — более нелюдимые? Или это связано с климатом и погодой? Ведь еще со школы мы помним, что при нагревании тела увеличиваются в объеме.
В некоторых регионах нормы заполняемости действительно зависят от времени года. Например, в Иркутской и Белгородской областях люди могут занимать в гайд-парке больше места зимой, чем летом. С апреля по октябрь здесь разрешают помещаться на одном квадратном метре трем людям. С ноября по март — только двум.
Иногда на предельную заполняемость влияет расположение. Так, в Бурятии в огороженных гайд-парках людям можно стоять теснее, чем в гайд-парках без ограждений.
Больше места требуется для акций на тротуарах или у торговых центров в Татарстане и Хабаровском крае — 3 и 3,33 квадратного метра соответственно. Причем в последнем предлагают помещать людей в квадратный метр по частям.
Во время акций на площадях, у вокзалов и учреждений культуры здесь может находиться «не более 0,8 человека на 1 квадратный метр», а на тротуарах — «не более 0,3 человека на 1 квадратный метр». Правда, не уточняется, приходится ли на квадратный метр 0,8 массы, объема или площади человека. Аналогичное деление людей на части есть и в законе Дагестана.
Для организатора акции предусмотрено серьезное наказание за превышение этих норм. Это штраф от 30 до 50 тысяч рублей, до 100 часов обязательных работ или до 15 суток ареста. Однако совершенно неясно, как соблюдать это требование на практике.
В санкт-петербургском законе норма вообще не установлена. Предполагается, что определять ее будет правительство города для каждой площадки, но так, чтобы помещалось как минимум двести человек.
Небольшое послабление сделал в 2018 году Пленум Верховного суда. Он потребовал наказывать организаторов только если превышение произошло по их вине и угрожало общественной безопасности. Повлияло ли это на практику, еще предстоит изучить.
Предельная численность
Если норма предельной заполняемости определяет, сколько человек может собраться на конкретной площадке, то от «предельной численности» зависит, нужно ли согласовывать акцию. Только мероприятия с меньшим количеством участников не требуют подачи уведомления. Остальные согласуются, как в любом другом месте.
Федеральный закон устанавливает только нижний предел в 100 человек. Это означает, что для мероприятий в пределах 100 человек в гайд-парках в любом случае не нужно подавать уведомления.
Обычно региональные законодатели не отходят от предложенного минимума. «Предельная численность» в 100 человек установлена в 66 регионах, еще в одном — Новгородской области — она составляет 101 человека. Еще в нескольких областях она не установлена. Следовательно, здесь применяется минимум в 100 человек.
В пяти регионах (в Татарстане, в Калужской, Самарской, Томской и Тюменской областях) норма увеличена до 150 человек. В Санкт-Петербурге она составляет 200, в Мурманской области — 250, на Камчатке — 300 (если иного не указано в «технической документации специально отведенного места»), в Иркутской области — 500 и только в Красноярском крае — рекордные 1000 человек.
В московском законе предельная численность не установлена. Уведомление не требуется, если мероприятие проводится на «специальной площадке» в рамках ее предельной заполняемости. Предельная заполняемость единственного действующего в Москве на апрель 2019 года гайд-парка в Сокольниках определена правительством города и составляет 1500 человек. Соответственно, для любых акций до 1500 человек на этой площадке подавать уведомление не нужно.
Предельная численность — норма крайне коварная. Формально только из-за одного дополнительного участника акцию могут посчитать несогласованной. Это, в свою очередь, может привести к задержаниям.
Точно определить количество участников само по себе непросто, но еще сложнее отличить их от других людей, оказавшихся в гайд-парке : «предельная численность» устанавливается именно для участников акции. В некоторых регионах законы даже прямо запрещают «ограничивать проход» или «создавать препятствия для доступа на территорию специально отведенного места граждан, не являющихся участниками публичного мероприятия». Такие требования есть в Вологодской, Калужской, Орловской областях.
Регулирование мероприятий без уведомлений
Представьте: вы — законодатель. Вы знаете, что организация публичного мероприятия — сложный и длительный процесс. Поэтому вы хотите выделить территории, где люди могли бы собираться и обсуждать насущные вопросы без бюрократической волокиты. Затем вам приходит в голову, что не стоит оставлять без согласования мероприятия с большим количеством участников, но для небольших акций вы готовы сделать послабления. И тут возникает вопрос: как сделать так, чтобы мероприятия, о которых неизвестно заранее, не совпали друг с другом? Как регулировать проведение акций, о которых не требуется уведомлять?
Одновременное проведение мероприятий разрешено
Прямое разрешение встречается в законах очень редко и с самыми неожиданными дополнительными условиями.
В Оренбургской области на «специальных площадках» можно проводить одновременно несколько мероприятий, если они «не объединены единым замыслом и общим организатором». Видимо, законодатели опасаются, что под видом нескольких акций будет проводиться одна большая. При этом из закона следует, что одновременно может проводиться несколько акций с числом участников до 100 человек каждая.
В Саратовской области в гайд-парках разрешено проводить одновременно собрания и пикеты, если участники соблюдают минимальное расстояние — оно установлено пятой статьей того же закона. В ней речь идет о минимальном расстоянии между одиночными пикетами, которое здесь приравнивается к 50 метрам.
В Калининградской области из двух акций, не требующих согласования, в приоритете оказывается та, которая началась раньше. Однако вторую разрешается проводить в то же время, если в гайд-парке «имеются иные свободные сектора» и при условии, что «их параллельное проведение не создаст взаимных помех».
Одновременное проведение мероприятий запрещено
Чаще региональные законы запрещают проводить на «специальных площадках» несколько мероприятий в одно и то же время.
В Амурской области между любыми акциями должен быть перерыв не меньше двух часов. То же — и в Белгородской области. В местном законе сказано, что организаторы вправе попросить администрацию сообщить, свободно ли определенное место и время. Как организаторы должны разносить совпавшие по времени акции, о которых администрацию не надо было уведомлять, в законе не говорится.
На «специальных площадках» Адыгеи мероприятие можно начинать через час после окончания предыдущего.
В Архангельской, Самарской и Кемеровской областях запрещено проводить несколько мероприятий одновременно. Ограничений времени между ними нет. Если акции совпали, первой проводится та, участники которой пришли раньше.
В Тюменской области нельзя проводить одновременно только мероприятия, не требующие уведомления. При этом не запрещено проводить в одно время согласованную и несогласованную акцию.
Приоритет согласованных мероприятий и другие мероприятия в гайд-парках
Акции, проводящиеся в гайд-парке без согласования, часто в более уязвимой позиции, чем согласованные.
Закон Астраханской области обязывает организатора мероприятия, не требующего согласования, приостанавливать или прекращать свою акцию, если она совпала с согласованной. В Свердловской области тоже запрещено проводить мероприятия, не требующие уведомления, одновременно с заранее согласованными. Информация о последних должна быть опубликована в интернете.
По закону Тамбовской области, гайд-парк следует освободить до начала согласованной акции. При этом документ не предполагает публикации списка готовящихся мероприятий и не ясно, как о них должны узнавать организаторы.
В некоторых региональных законах регулируется проведение в гайд-парках не только общественно-политических акций (митингов и прочих), но и ярмарок, концертов, спортивных соревнований и прочих массовых мероприятий. В Забайкальском крае проведение акций в гайд-парках «допускается», только если «в данных местах не начата подготовка и проведение иного публичного мероприятия» или даже «культурного, спортивного, развлекательного или другого подобного мероприятия».
Но чаще региональные законодатели, напротив, проговаривают приоритет митингов и других публичных мероприятий «перед всеми прочими». В Башкирии, Северной Осетии, Чукотском автономном округе, Кемеровской и Воронежской областях можно проводить в гайд-парках концерты, ярмарки и прочие массовые мероприятия «в случае отсутствия информации о проведении публичного мероприятия». В законах не уточняется, как должна распространяться информация о готовящейся акции, если она не требует согласования.
В Камчатском и Приморском крае гайд-парки можно использовать только по назначению: для «коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений» и «публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера».
Замена согласования на информирование и требования к срокам информирования
Во многих регионах проблему накладок несогласуемых мероприятий решили тем, что фактически вернули для них процедуру согласования. Местные законы требуют от организаторов письменно «информировать» органы власти о планируемой акции.
Сроки «направления информации» могут кардинально отличаться в зависимости от региона. А в некоторых региональных законах (в Рязанской области, Ханты-Мансийском автономном округе, Еврейской автономной области, Коми) они вообще не указаны.
В некоторых регионах (в Калмыкии, Калининградской и Костромской областях) для акций в гайд-парках сроки такие же, как для других мест: от 15 до 3 дней до акции для пикетов и от 15 до 10 дней для остальных мероприятий (как на схеме ниже). Разница между мероприятиями, требующими и не требующими согласования, здесь фактически стирается.
Обычно в законах устанавливается диапазон: первый и последний день, когда можно «информировать» об акции.
От первого дня зависит приоритет мероприятий. Если начинать согласовывать акцию разрешается раньше, чем информировать о мероприятии, не требующем согласования, то к началу срока «информирования» гайд-парк уже может оказаться занят согласованной акцией. Такую ситуацию мы наблюдаем в Краснодарском и Пермском крае, Псковской и Нижегородской областях: в этих регионах информировать об акции в гайд-парке можно самое раннее за 10 дней — на пять дней позже, чем подавать уведомление об обычном митинге.
В ряде регионов (в Якутии, Удмуртии, Новосибирской, Смоленской, Брянской, Ульяновской областях) срок начала «информирования», напротив, вообще не ограничен. Теоретически организатор может забронировать площадку так рано, как пожелает, — если никто не сделал этого еще раньше.
Последний день информирования определяет, насколько заранее следует организовывать мероприятие. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе и в Ставропольском крае информацию можно передавать самое позднее за 10 дней. В том числе и для пикетов, хотя не в гайд-парке уведомление можно было бы подавать еще в течение недели. Хуже оказываются сроки и для пикетов в гайд-парках в Смоленской, Новосибирской, Нижегородской, Ленинградской областях (самое позднее за пять дней до акции) и в Санкт-Петербурге (за четыре).
В Брянской области и в Якутии организаторам, наоборот, дается больше времени. Информацию следует передать не позднее двух дней до акции. Если один из них выпадает на воскресенье или праздничный день — то трех.
В Москве и ряде других регионов информировать можно самое позднее за три дня до акции, причем о мероприятиях любых форматов, а не только о пикетах (как за пределами гайд-парков ). В Якутии, Ульяновской, Брянской и Псковской областях организаторы получают еще один дополнительный день: если акция не требует согласования, «информировать» здесь разрешается за два дня.
В Красноярском крае организаторов не обязывают сообщать об акции до 1500 участников, но они вправе это сделать в свободной форме. В этом случае информация о готовящейся акции будет опубликована.
Изменения в не так давно появившиеся правила пользования гайд-парками внес в июне 2018 года Пленум Верховного суда. Его постановление не запрещает проводить несколько мероприятий одновременно, пока общее количество участников не выше предельной заполняемости. Однако оно обязывает организатора заранее выяснять информацию о других запланированных акциях, независимо от того, требуется согласование или нет. Суды, оценивая выполнение обязанностей организатора, должны учитывать, проинформировал ли он органы власти о готовящейся акции.
Требования к срокам ответов и другие региональные отличия
Если акция, требующая согласования, по каким-то причинам не может быть проведена в то время и в том месте, где хотел организатор, власти должны в течение трех дней предложить ему альтернативные варианты.
В случае с «информированием» об акциях в гайд-парках сроки ответа часто вообще не прописаны, а иногда оказываются хуже, чем для акций, требующих согласования. В Калмыкии, Калининградской и Костромской областях на ответ администрации отводится не просто три дня, а три рабочих дня со дня «получения информации». В Нижегородской области власти могут сообщить о том, что площадка занята, за три рабочих дня до акции.
Лишь в некоторых регионах коммуникация об акциях в гайд-парках проходит быстрее, чем при согласовании. В Краснодарском крае организатору должны ответить не позднее, чем на следующий день. В Рязанской области и Ханты-Мансийском автономном округе самое позднее — на следующий рабочий день.
Также могут отличаться и способы «информирования». Где-то достаточно почтового отправления, где-то нужно личное присутствие организатора. В Ленинградской области организатор почему-то должен сам сообщить об акции не только в администрацию муниципального образования, но и в местное подразделение МВД.
В Ульяновской области организатор даже должен «предоставить регламент проведения публичного мероприятия». По определению из ФЗ, это документ с почасовым планом основных этапов акции с указанием ответственного за каждый этап.
Публикация информации о запланированных мероприятиях
Где же организатор должен «уточнять вопрос» о других мероприятиях? Посмотрим, как регулируют этот вопрос региональные законы.
В Белгородской области организатору предлагают запрашивать такую информацию в администрации муниципального образования. В Ханты-Мансийском автономном округе и Удмуртии такая информация должна быть доступна в здании ведомства. В местном законе также говорится, что эти данные «могут» публиковаться в интернете.
Требования к публикуемой информации тоже могут отличаться. В Татарстане должна указываться только дата, время и место мероприятия и ничего не говорится о количестве участников. В Красноярском крае указываются и предполагаемая численность, и организаторы. Иногда перечень публикуемой информации просто не приводится.
На сайте администрации Красноярска список мероприятий публикуется, но с большим отставанием. К середине апреля 2019 года последняя запись относилась к акции, запланированной на 22 сентября 2018 года.
Впрочем, бывает и наоборот — когда информацию публикуют, хотя закон этого не требует. Например, у московского гайд-парка есть своя страница на сайте парка «Сокольники» с детальной и актуальной информацией обо всех «заявках» на проведение акции. Здесь указывается и «результат рассмотрения» заявок — которые, судя по сайту, могут быть и «не согласованы».
Места для гайд-парков
Общего перечня всех российских гайд-парков не существует. Площадки выделяют исполнительные власти на уровне регионов или отдельных населенных пунктов. На этом же уровне создаются списки «специальных площадок». Эти списки, регулируемые различными местными постановлениями (и постановлениями, вносящими изменения в эти постановления), часто сложно найти в открытом доступе.
Это не исключительные случаи. Площадки часто описываются с использованием размытых определений (у, возле, рядом с таким-то ориентиром) или по адресу находящегося рядом дома. Часто в качестве ориентиров даются временные организации, которые могут сменить название или переехать.
В Москве из двух гайд-парков остался только один — в парке «Сокольники». До 2015 года акции с большой численностью — до 2000 человек — можно было проводить в популярном парке Горького, но потом площадку закрыли.
В Петрозаводске в 2016 году был закрыт самый популярный и удобный гайд-парк рядом с университетом — якобы из-за «жалоб жителей близлежащих домов». В Крыму число площадок сократили в 2016 году с 717 до 366. В 2017 году в Уфе количество гайд-парков сократилось с 5 до 4, в Омске — с 14 до 5. В Санкт-Петербурге после закрытия в 2017 году самого популярного гайд-парка на Марсовом поле осталось четыре площадки. Все они — далеко от центра города.
В 2018 году был закрыт один из гайд-парков в Челябинске, расположенный в парке Алое поле в центре города. Вместо него под «специальное место» отвели парковочную площадку у ледовой арены на окраине. В Самаре в 2017–2018 годах перестала действовать площадка в центре. Вместо нее выделили два места в удаленных районах, одно из них — на территории автодрома.
Один из гайд-парков в Ростове-на-Дону расположен по адресу улица Сержантова, 8, «перед зданием кинотеатра „Юбилейный“». Но только на бумаге: на его месте находится стройка. Здание кинотеатра снесено, а площадка обнесена забором.
Одна и та же территория у кинотеатра «Юбилейный» в Ростове-на-Дону в 2010 и 2017 году. Скриншоты сервиса Яндекс. Панорамы.
Федеральный закон настойчиво рекомендует после определения «специальных площадок» проводить мероприятия именно в этих местах. Иногда это превращается в прямое требование. Так, летом 2018 года из-за Чемпионата мира по футболу в нескольких крупных городах в течение двух месяцев все публичные мероприятия, не связанные со спортивными соревнованиями, можно было проводить только на специальных площадках. Эти места совпадали с удаленными гайд-парками или выносились еще дальше на окраины.
«Мне часто задавали вопрос, почему мы не согласились на предложенные Смольным маршруты, — прокомментировал ситуацию организатор. — Поясню. Полюстровский парк, куда нас неизменно посылают чиновники, — место, где нет даже метро, а при нынешней погоде и сами знаете какой уборке города от снега этот парк — большая лужа, в которой плавают собачьи фекалии. Соглашаться на этот „вариант“ — не уважать себя и горожан».
Резюме
Уже на стадии законодательного оформления «специальные площадки» практически теряют роль мест, где можно проводить акции без сложной и длительной процедуры согласования.
Без уведомления можно проводить только мероприятия с ограниченным количеством участников. В подавляющем большинстве регионов эта норма составляет всего 100 человек, и только в единичных случаях — больше.
Такие акции оказываются второстепенными по сравнению с согласованными, а иногда — даже со спортивными и культурно-развлекательными мероприятиями. Как правило, в гайд-парках запрещают проводить одновременно несколько акций. При этом часто не делается исключения для одиночных пикетов, которые за пределами гайд-парков можно проводить одновременно.
Некоторые региональные законодатели заменили подачу уведомления обязательным «информированием». Тем самым они оставили за собой возможность предлагать организаторам другое время, если площадка занята. Это фактически означает полноценное возвращение согласовательной процедуры. В некоторых регионах условия «информирования» об акциях в гайд-парках оказываются даже хуже, чем для обычных мероприятий.
По описанию гайд-парков часто невозможно понять, где проходят их границы. Это создает дополнительные риски для организаторов и участников. Количество специальных площадок во многих городах сокращается, несмотря на требование Конституционного суда устанавливать по крайней мере по одному гайд-парку для каждого городского округа и муниципального района. Обычно это происходит за счет площадок, расположенных в центре.
О докладе
Справка о создании специальных площадок для пикетов и митингов подготовлена на основе собранных проектом ОВД-Инфо данных о региональных законах, регулирующих проведение публичных мероприятий. Датасет опубликован по ссылке.
Текст и верстка Наталия Смирнова
Редактор Яна Сахипова
Иллюстрация обложки Анастасия Викулова для ОВД-Инфо
Иллюстрации Даниил Бейлинсон, Наталия Смирнова
Дата публикации 7 мая 2019
Место не для встреч: как уничтожили гайд-парк в столичном Парке Горького
Вид на ворота парка Горького с Крымского моста / Фото: Neshwill, CC BY-SA 3.0
Александр Литой
Москва — аутсайдер среди российских городов по количеству мест, где люди могут собираться без уведомления властей. В многомиллионной столице всего один гайд-парк — посреди леса в Сокольниках. Второй, в парке Горького, где могли оказаться случайные прохожие, власти закрыли без объяснения причин и медийного резонанса в 2015 году.
Без спросу
Гайд-парки — одна из (квази)уступок обществу, на которые власти пошли в результате протестов 2011–2012 годов. Тогда в СМИ активно обсуждалось, что процесс согласования акций в России крайне забюрократизирован, а чиновники манипулируют правом граждан на свободу мирных собраний. Исходя из закона, организаторам нужно просто подать уведомление о проведении уличных акций, но в реальности их либо разрешают, либо нет.
В 2012 году — параллельно ужесточению наказаний за несогласованные акции — по всей стране была создана система гайд-парков : мест, где люди могли бы проводить уличные мероприятия без уведомления местных властей. В Москве таких площадок сделали две: в парке Сокольники — далеко от центра города, далеко от метро и посреди леса — и несколько более удобную в парке Горького.
«После реорганизации и завершения ремонта в Парке Горького пространство „ гайд-парка “ вошло в активную зону проведения парковых мероприятий, так что осталась только одна точка, в парке „Сокольники“», — сказал Майоров, беседуя с «Газетой.ру» в 2016 году.
Без людей
Ляскин считает, что гайд-парк в Парке Горького закрыли из-за того, что в нем стало людно после реконструкции Пушкинской набережной Москва-реки :
«Эта площадка стала пешеходной зоной, соединяющей набережную и парк Горького. По ней пошли толпы людей, особенно в теплое время года. Теперь туда приятно идти, после акции можно приятно погулять в парке. Гайд-парк оказался [фактически] у входа в парк Горького. Шикарнейшее место: вся молодежь, отдыхающие сразу у тебя на митинге. Ты начал что-то говорить в мегафон, и вот у тебя сходу уже сто человек. А если на это еще и не нужно согласований, можно было бы каждый день проводить встречи хоть с избирателями, хоть с обманутыми дольщиками, хоть против воровства в новом правительстве. Мы несколько раз подавали туда заявки, нам каждый раз говорили: в парк Горького нельзя, идите в Сокольники. В Сокольники никто не ходил, а потом парк Горького просто вычеркнули».
Парк Горького относится к столичному району Якиманка. В Мосгордуме его представляет депутат КПРФ Елена Шувалова, одна из самых активных во фракции. Местный совет муниципальных депутатов — под контролем «Яблока».
По словам главы совета муниципальных депутатов Якиманки Андрея Морева, когда в мундепы района избрались оппозиционеры, администрация парка Горького перестала взаимодействовать с районными депутатами. Раньше в парке проводились местные праздники.
«Считаю важным и нужным требовать от исполнительной власти возвращения площадок для проведения митингов в ЦАО (Центральный административный округ Москвы — ОВД-Инфо ). Гайд-парк в парке Горького мог бы послужить началом возвращения возможности гражданам собираться на мирный протест в ЦАО, но таких площадок должно быть несколько, не менее, чем одна на район», — говорит Морев.
Материал подготовлен при участии сотрудницы ОВД-Инфо Наталии Смирновой.